In de kaderbrief 2019 is het coalitieakkoord financieel vertaald. Daarnaast is de meicirculaire van het gemeentefonds verwerkt en zijn enkele financiële bijstellingen gedaan. De kaderbrief liet voor het zomerreces het volgende financieel meerjarenbeeld zien:

Bedragen x € 1.000

Tabel 1 Saldo kaderbrief 2019-2022

In het coalitieakkoord zijn belangrijke beleidskeuzes voor de komende jaren gemaakt. Het financiële beeld gaf toen voldoende ruimte om, onder andere,

• Een eerste aanscherping te doen op het ingezette beleid op het gebied van (jeugd)zorg om de uitgaven beheersbaar te maken;
• Fors te investeren in de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed, het gemeentelijk wagenpark en schoolgebouwen;
• De aanpak van overlast en ondermijning te intensiveren en de veiligheid te vergroten;
• Een toename van de tweedeling te voorkomen, door extra middelen beschikbaar te stellen voor de bestrijding van armoede en voor de aanpak van schulden;
• De gemeente financieel en organisatorisch voor te bereiden op de groei van de stad

In de kaderbrief kon het financiële beeld in gunstige zin worden bijgesteld door een hogere algemene uitkering in het gemeentefonds. Daarmee kwam het meerjarig saldo van de begroting positief uit op € 2,8 miljoen.

Begroting 2019-2022

Voor de begroting 2019 zijn de financiële ontwikkelingen na vaststelling van de kaderbrief in kaart gebracht. Het gaat daarbij om autonome ontwikkelingen, actualisaties van staand beleid of uitvoering van bestuurlijke afspraken. Er zijn geen aanvullende beleidswijzigingen of intensiveringen opgenomen.
Ook hebben wij een eerste grove analyse op de reserves uitgevoerd om te zien of er reserves zijn die opgeheven kunnen worden. Wij zijn drie reserves tegengekomen waarvan wij voorstellen deze op te heffen. De gevolgen zijn in deze begroting verwerkt. Het college is voornemens om bij de najaarsrapportage 2018 een diepere analyse op de reserves en hun bestedingsplannen te doen en met meer voorstellen tot vrijval en/of opheffen van reserves te komen. Hoewel de beleidsvrijheid beperkt is, zullen we  ook de voorzieningen bij de najaarsrapportage tegen het licht houden. We weten nu al dat uit de egalisatievoorziening riolen € 2,5 miljoen zal vrijvallen. Dit bedrag is de afgelopen jaren ontstaan uit efficiency- en aanbestedingsvoordelen en gedoteerd aan de egalisatievoorziening. In de notitie riolering 2014 van de commissie BBV is bepaald dat deze voordelen niet gebruikt hoeven te worden voor dekking van lasten van riolen en vrij vallen aan de algemene middelen.  
Het totaal aan bijstellingen geeft het volgende meerjarenbeeld voor de begroting 2019-2022.

Bedragen x € 1.000

Tabel 2 Saldo begroting 2019-2022

De meerjarenbegroting sluit met een voordeel van € 3,5 miljoen. Toch biedt de begroting geen ruimte voor aanvullende beleidswensen. In de eerste twee jaren sluit de begroting met een tekort en in de laatste twee jaren met een overschot. De voor- en nadelige saldi moeten dus over de jaren heen verevend worden. Hiervoor gebruiken we de reserve afschrijvingslasten. Deze bevat de eerste jaren voldoende middelen om een tijdelijke onttrekking aan te doen en in latere jaren weer terug te storten. Na verevening is pas in het laatste jaar sprake van een voordelig saldo dat vrij besteedbaar is. Het past niet binnen financieel solide beleid om hier nu al een nadere bestemming aan te geven.

Toelichting financiële bijstellingen
In mei 2018 heeft de raad een positieve zienswijze (2018/15662) gegeven op de begroting 2019 van het Recreatieschap Alkmaarder- en UitgeesterMeer (RAUM). Daarin is een verhoging van de Zaanse bijdrage van € 0,02 miljoen opgenomen. Deze bijstelling is structureel in de begroting verwerkt.
Er zijn vier autonome ontwikkelingen verwerkt in de begroting. Het gaat om de sinds 2017 door het rijk verplichte betaling van vennootschapsbelasting over activiteiten waarmee de gemeente in concurrentie treedt met de markt. Voor Zaanstad is dit jaarlijks € 0,04 miljoen. Ten tweede gaat het om een bezuiniging van het rijk waardoor de kosten voor DigiD en MijnOverheid vanaf 2019 door de gemeente moeten worden betaald (jaarlijks € 0,035 miljoen). Ten derde is de jaarlijkse bijdrage aan de stichting Zaanse Dierenzorg omhoog bijgesteld (€ 0,025 miljoen), omdat het aantal op te vangen dieren de afgelopen jaren fors is gestegen. Tot slot zijn de salarislasten omhoog bijgesteld. Bij de toerekening van de indexeringslasten aan de betreffende begrotingsposten is gebleken dat de raming bij de kaderbrief € 0,15 miljoen te laag is geweest. Dit heeft ook zijn doorwerking gehad in de berekende tarieven voor 2019, waardoor het nadeel in 2019 eenmalig dubbel doorwerkt. Daarnaast is de circulaire van het rijk aangaande de bezoldiging van politieke ambtsdragers in gemeenten verwerkt.
Bij het gemeentelijk vastgoed is sprake van hogere huurinkomsten voor onderwijslocaties zoals opgenomen in het Integraal Huisvestingprogramma (IHP) 18.2 en een beperkte rijkssubsidie (jaarlijks € 0,02 miljoen) voor het gebruik van zonnepanelen. Vanaf 2022 betalen de investeringen in de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed zich uit door een flinke daling in de energielasten (€ 0,2 miljoen).  

Het Meerjareninvesteringsplan waarin alle vervangingsinvesteringen zijn opgenomen, is voor de begroting 2019 geactualiseerd. De financiële gevolgen kennen op hoofdlijnen de volgende oorzaken:

• Vanaf 2019 is een meer gedetailleerde inschatting gemaakt van wanneer projecten in de openbare ruimte afgerond zijn en afschrijvingen kunnen starten. Dit leidt tot een realistischer begroting met lagere kapitaallasten in de eerste jaren: € 0,4 miljoen in 2019 aflopend naar € 0,1 miljoen in 2021.
• Door verlenging van het contract met Siemens is vervanging van het beveiligingssysteem van het stadhuis de komende vijf jaren nog niet nodig. Dit geeft de komende jaren een jaarlijks voordeel van € 0,15 miljoen.

• De bijstellingen in het Integraal Huisvestingprogramma (IHP) 18.2 zijn verwerkt, waarbij de vertraagde aanbesteding voor MFA Overtuinen en de vertraagde vergunningsverlening voor De Hoeksteen leiden tot een incidenteel voordeel van € 0,3 miljoen in 2020. Ook in 2022 zijn er incidentele meevallers als gevolg van opschorting van voorbereidingen, zoals bij het Palet (- € 0,2 miljoen in 2022).
• Hogere vervangingsinvesteringen ICT omdat de nieuwe digitale mogelijkheden een zwaardere ICT-infrastructuur (servers, i-pads, smartphones, pc’s, etc) vereisen (€ 0,1 miljoen in 2020).
• Vrijvallende rentelasten in 2019 (- € 0,5 miljoen) doordat de bouw van het cultuurcluster niet doorgaat.

• Tot slot is er een nadeel op de rentelasten: € 0,1 miljoen in 2019 oplopend tot € 0,4 miljoen in 2022. De rentelasten van investeringen worden begroot tegen de rekenrente van 2,3%. Dit zijn ‘baten’ voor de treasurer van de gemeente. Voor nieuwe investeringen leent de treasurer geld, momenteel tegen een (veel) lagere rente dan de 2,3%. Wanneer investeringen niet of later plaatsvinden, hoeft de treasurer weliswaar minder geld aan te trekken, maar vervallen ook de begrote rentebaten van 2,3%. Per saldo heeft dit een nadelig effect.

Er zijn in het verleden twee bestemmingsreserves gevormd voor de dekking van kapitaallasten, één voor het Jongerencentrum Assendelft en één voor De Fabriek. Het college neemt deze kapitaallasten structureel in de meerjarenbegroting op, zodat de reserves vrij kunnen vallen (€ 0,18 miljoen). Daarnaast wordt de reserve Nieuwe informatiesystemen in 2019 en 2020 nog ingezet voor de kosten die gepaard gaan met de invoering van het document management systeem Alfresco, maar vallen de resterende middelen vrij (€ 0,06 miljoen).
Het financieel beeld laat een incidenteel tekort zien op de eerste twee begrotingsjaren. Om tot een jaarlijks sluitende begroting te komen zullen wij in 2019 en 2020 een onttrekking aan de reserve afschrijvingslasten doen. In de jaren 2021 en 2022 zullen wij de onttrokken bedragen terugstorten in de reserve.

Toezeggingen en moties kaderbrief 2019

Financiële gevolgen niet doorgaan bouw cultuurcluster
Op 25 juni 2018 heeft de raad definitief besloten tot het stopzetten van de voorgenomen bouw van het cultuurcluster (raadsbesluit 2018/17963). Dit besluit heeft financiële consequenties voor 2018 en de meerjarenbegroting 2019-2022. De raad is toegezegd hier bij begroting 2018 inzicht in te geven.
In 2018 zullen de tot nu toe gemaakte voorbereidingskosten afgeboekt moeten worden. Het gaat in totaal om € 4 miljoen kosten over de jaren 2013-2018. Daartegenover kan de voorziening die uit de ontvangen UPC-gelden is gevormd voor de bouw van het cultuurcluster vrijvallen (€ 2,2 miljoen), als ook de reserve die gevormd is voor de inrichting van het cultuurcluster (€ 1 miljoen). Het resterend tekort van € 0,8 miljoen zal in de najaarsrapportage 2018 worden gemeld.
In 2019 valt € 0,4 miljoen vrij omdat de huurcompensatie aan de culturele instellingen die ondergebracht zouden worden in het cultuurcluster niet meer nodig is. Dit bedrag is in het coalitieakkoord al ten gunste gebracht van de algemene middelen. Overigens was toen nog slechts sprake van een vertraging en nog niet van definitief stopzetten van de bouw.  
Vanaf 2020 valt de gehele huurcompensatie vrij. Het gaat om een kleine € 1,8 miljoen per jaar. In 2020 is het bedrag éénmalig € 0,1 miljoen hoger, vanwege een eenmalige startsubsidie voor de beheerorganisatie, zoals inde vestigingsovereenkomsten was overeengekomen. Deze vanaf 2020 vrijvallende middelen blijven binnen de meerjarenbegroting beschikbaar voor de nieuwe Toekomstvisie cultuur 2018. De visie zal conform de motie gezamenlijke toekomst cultuur en locatie Figaro worden opgesteld, waarna bij de kadernota 2020 een voorstel voor de bestemming van de vrijgevallen middelen volgt.
De instellingen die over zouden gaan naar het cultuurcluster beschikken zelf ook nog over eigen middelen. Eind 2017 ging het om de bedragen € 0,4 miljoen bij FLuxus, € 0,2 miljoen bij de Bieb en € 0,03 miljoen bij RTVI Zaanstreek. Door de verwachte verhuizing naar het cultuurcluster is jarenlang nauwelijks geïnvesteerd in het onderhoud van de huidige locaties, waardoor onderhoudsachterstanden zijn ontstaan. De Bieb zet de opgebouwde middelen in om de actuele huisvestingsproblemen op te lossen. Het college is voornemens ook met de andere twee instellingen soortgelijke afspraken te maken.

Afschaffing hondenbelasting
Tijdens het raadsdebat over de kaderbrief 2019 op 19 juli is toegezegd dat bij de begroting 2019 afgewogen zou worden of afschaffing van de hondenbelasting mogelijk is. Afschaffing van de hondenbelasting betekent structureel € 0,6 miljoen minder inkomsten. Gezien het totale meerjarenbeeld, de begrotingstekorten in 2019 en 2020 en het toegenomen risico op kostenoverschrijding bij de jeugdzorg, acht het college afschaffing op dit moment niet verstandig. Bij de kadernota 2020 zal opnieuw bekeken worden of het financieel meerjarenbeeld voldoende ruimte biedt om de lagere inkomsten meerjarig op te kunnen vangen.

Aangenomen moties
Bij de besluitvorming over de Kaderbrief 2019 heeft de raad zes moties aangenomen. Het college heeft op onderstaande wijze uitvoering gegeven aan deze moties.
Conform het verzoek van de raad in de motie Vernieuwen Algemene Subsidie Verordening (ASV)biedt het college eind september een nieuwe ASV aan ter besluitvorming vóór de behandeling van de begroting 2019. Eind 2018 wordt een geactualiseerde versie van de Financiële Verordening ter besluitvorming aan de raad worden aangeboden, Hierin zal het uitgangspunt bekrachtigd worden dat de raad te allen tijde het recht voorbehouden is om te besluiten tot tussentijdse beleidswijzigingen met inachtneming van de beschikbare financiële ruimte in dat begrotingsjaar, zoals in de motie beleidswijzigingen is verwoord.
Het antwoord op de onderzoeksvragen uit de motie wijk- en culturele voorzieningen Zaanstad-Noord wordt betrokken bij de uitwerking van de nieuwe cultuurvisie. In reactie op de motie Genieten van én aan de Zaan onderzoekt het college of veilig zwemmen in de Zaan mogelijk is en hoe de recreatiemogelijkheden aan de Zaan te vergroten zijn. De raad wordt hier voor eind van het jaar over geïnformeerd.
Conform het besluit in de motie ADAT heeft wethouder Wonen voor dit onderwerp aandacht gevraagd  in de MRA. De VNG heeft al langere tijd aandacht voor de ADAT belasting. Op 11 september jl. heeft de VNG via een brief de Tweede Kamer opgeroepen de ADAT-richtlijn zo in te vullen dat woningcorporaties worden uitgesloten van lastenverzwaring. Ook de G40 heeft hierover een lobbybrief naar de Tweede Kamer geschreven.
Met de motie verbetering communicatie gemeentelijke diensten, vraagt de raad aandacht voor de begeleiding van werkzoekenden in Zaanstad. De raad draagt het college op te zorgen voor een goede onderlinge communicatie tussen de gemeentelijke diensten en partners en een eenduidige informatieverstrekking, en voor een sfeer van veiligheid waarin de gesprekken tussen casemanagers en bewoners plaatsvinden. Het college ondersteunt dit en zal voor het einde van het jaar een raadinformatiebrief aan de raad sturen waarin wordt toegelicht hoe het college deze punten in de uitvoering bewaakt.

Investeringen

In de bijlage Investeringen staan de verwachte uitgaven aan vervangingsinvesteringen, uitbreidingsinvesteringen en uitgaven ten laste van het Transformatiefonds toegelicht. De bijstellingen in de vervangingsinvesteringen staan ook hiervoor beschreven. Uitbreidingsinvesteringen worden gedekt uit het Investeringsfonds. Er zijn in het Investeringsfonds geen nieuwe reserveringen voor projecten opgenomen. Dat betekent dat er geen nieuwe projecten zijn vastgesteld, waarvoor het college nu kredietbesluiten mag gaan opstellen. Wel stelt het college voor om twee projecten aan de zogeheten wensenlijst toe te voegen. Het gaat om de ontwikkeling van het sportpark Hoornseveld en de investeringen in maatschappelijke voorzieningen die gepaard gaan met de groei van de stad. Voor deze laatste ontwikkeling is vanaf 2021 de jaarlijkse dotatie aan het fonds met € 0,5 miljoen verhoogd. Door de opname van beide investeringen op de wensenlijst doen zij mee in de afweging van waar de middelen uit het Investeringsfonds aan besteed zullen worden. Met betrekking tot het Transformatiefonds heeft de raad over twee projecten besluiten genomen, over woningbouw in de Mauritsstraat en in de Verkadebuurt. Besluitvorming over woningbouw op de Hemmes en op het Kan Palen terrein wordt op korte termijn verwacht. Daarnaast zijn diverse bouwplannen in voorbereiding, waarbij mogelijk een beroep wordt gedaan op het Transformatiefonds.

Ontwikkeling woonlasten

Zaanstad kent in vergelijking met andere gemeenten hoge woonlasten. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door de relatief hoge kosten voor de rioleringszorg. De lokale omstandigheden in Zaanstad (veenbodem, de mate van verstedelijking) maken de aanleg en vervanging van het rioleringsstelsel kostbaar, waardoor het tarief voor rioolheffing één van de hoogste van Nederland is. Voor 2019 worden de tarieven OZB en rioolheffing alleen met de indexering verhoogd. De afvalstoffenheffing kan gelijk blijven aan het bedrag in 2018. In totaal stijgen de woonlasten in 2019 met 0,9% ten opzichte van 2018.

Weerstandsvermogen

Om inzicht in de ontwikkeling van de risico’s van de gemeente te verkrijgen, wordt bij de begroting en jaarrekening een risico-inventarisatie uitgevoerd. Ten opzichte van de jaarrekening 2017 is de omvang van de risico’s en de hiervoor benodigde weerstandscapaciteit afgenomen. Dat komt voornamelijk door de maatregelen die de gemeente ten aanzien van de beheersing van de zorgkosten en de hiervoor bijgestelde budgetten heeft genomen. De kans op kostenoverschrijding neemt daardoor vooral bij de WMO-uitgaven af. Bij de jeugdzorg is echter sprake van een verhoogd risico. Op het moment van schrijven van deze begroting zien we dat in 2018 een tekort is ontstaan op de budgetten voor jeugdzorg. De oorzaken worden nader onderzocht. Duidelijk is wel dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om verdere toename van de uitgaven te voorkomen en de uitgaven weer binnen de begrotingskaders te brengen. Afhankelijk van de oorzaken is te bepalen welke ingrepen nodig zijn en of in hoeverre rekening gehouden moet worden met structurele financiële effecten. Wij trekken hierin samen op met Amsterdam. Per saldo laat het weerstandsvermogen nu een tekort zien van € 2,9 miljoen voor het gewenste minimale niveau (ratio weerstandsvermogen van 1,4). Conform vigerend beleid zal het college bij de rekening 2018 opnieuw een actualisatie op de risico’s uitvoeren en indien nodig een voorstel tot aanvulling van de algemene reserve doen.
De risico's betreffende het sociaal domein en grondzaken worden via aparte onderdelen van de algemene reserve opgevangen (de algemene reserve sociaal (ARS) en de algemene reserve grondzaken (ARG)). Uit de actualisatie van de risico’s blijkt dat de ARG voldoende gevuld is. De ARS is echter in 2018 geheel aangesproken. De actualisatie van de risico’s in sociaal domein laat zien dat de minimale omvang van de ARS € 4,7 miljoen moet zijn. Bij de rekening 2018 zal de ARS voor het laatst gevuld worden. Mogelijk is het nodig de omvang van de ARG en AR te verlagen ten gunste van de ARS. Vanaf 2020 worden de integratie-uitkeringen Sociaal Domein volledig geïntegreerd in de algemene uitkering van het gemeentefonds. Er is dan geen sprake meer van een afzonderlijk budget voor de uitgaven sociaal domein, waardoor een aparte reserve voor de risico’s in het sociaal domein geen toegevoegde waarde meer heeft.

Herziening financiële verhoudingen

Bureau AEF heeft onderzoek gedaan naar de discrepanties in de modellen die het rijk hanteert voor de verdeling van de middelen in het sociaal domein naar gemeenten. Over dit onderzoek is in april 2018 het rapportZoeken naar balans verschenen, waarin is beschreven welke knelpunten gemeente bij de verdeelmodellen ervaren. Het onderzoek bevestigt de noodzaak om de verdeelmodellen aan te passen. Rijk en gemeenten hebben daarop afgesproken te werken aan een integrale nieuwe verdeling per 2021. De herziening van de verdeelmodellen sociaal domein is onderdeel van het traject herziening financiële verhoudingen. Dit traject heeft naar verwachting ook gevolgen voor de verdeling vanaf 2021. Welke gevolgen de herziening voor Zaanstad zal hebben is op dit moment nog niet te zeggen. Het betekent wel dat er ook aan de inkomstenkant onzekerheden zijn.

Programma-indeling begroting 2019

De begroting 2019 kent een nieuwe programma-indeling, waarbij ook de doelstellingen en prestaties (=product) nieuw zijn geformuleerd. Deze nieuwe programmastructuur maakt de vergelijking van de financiën tussen de jaarrekening 2017 of de begroting 2018 en de begroting 2019 op programma- en productniveau niet mogelijk. De cijfers 2017 en 2018 zijn - conform BBV voorschrift - wel gepresenteerd en waar mogelijk vergelijkbaar gemaakt.